农村土地股份合作制中保护农民利益十大规范要点
发布时间：2022-04-04 15:20:23
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摘要：文章紧紧围绕发展和完善农村土地股份合作制中如何保护农民利益的核心命题，提出具有可操作性的十大规范要点建议。
关键词：农村土地股份合作；农民利益；规范要点
农村土地股份合作制是土地制度的创新，又是经营体制的创新。发展农村土地股份合作制需要解决的核心命题之一就是：在农村土地股份合作制中如何保护农民利益。因此，本文通过梳理丰富多彩的我国农村土地股份合作制实践，围绕保护农民利益的制度安排，归纳出发展农村土地股份合作制十大政策规范要点。
一、赋予农村土地股份合作经济组织法律地位
农村土地股份合作经济组织是土地股份合作制中的主体，实践中多数农村土地股份合作经济组织还没有被赋予法律意义上的主体（没有营业执照或工商部门授权所发），使其在对外经营中处于尴尬地位，因此，发展农村土地股份合作制，首先就要从法律上赋予农村土地股份合作经济组织主体地位，“名不正，则言不顺”。作为过渡性安排，可由各级工商管理部门出台《农村土地股份合作经济组织登记暂行条例》或由工商部门授权农业部门（如区县农村合作经济经营管理站）进行注册登记，发给营业执照。
二、明确界定农村土地股份合作经济组织
农村土地股份合作制，是指在坚持土地集体所有的前提下，在农村乡（镇）、行政村、自然村的一个区域范围（或打破内乡（镇）、行政村、自然村界限），将集体全部资产作价入股，或以土地承包经营权作价或者不作价入股，把集体土地集中规划、管理和经营，所得收益按照股份分红的一种经济组织形式。其实质是将集体资产量化到人，将土地承包经营权以实物形态转化为价值形态，通过股权实现社区农民对集体资产的民主管理和利益分享。其本质特征表现为（或农村土地股份合作制构成要件）：一是自愿入股；二是以土地承包经营权股为主体；三是股东表决权实行一人一票制；四是按股分配，并以重点保护土地承包经营权股利益和盈余全部返还为基本原则。其中，最核心的特征是“股东表决权实行一人一票制”和土地承包经营权股为主体。股东代表大会股东表决权实行“一人一票”制，是由农村集体所有权性质决定的，农村集体成员应当以民主的方式参与集体财产的经营与管理，一人一票与一股一票是合作制与股份制的本质区别之一。因此，在法律政策规定中，必须强制规定，并细化到“重大问题必须由社员代表大会讨论并在决议中由代表签字（或画押），且签字记录由政府授权部门备查”的规定，唯此，才能将保护农民民主权利落到实处。
土地承包经营权股为主体就是在农村土地股份合作制中必须有以“土地承包经营权”的入股，如果没有“土地承包经营权”的入股，比如只以集体其他资产（包括非承包土地）入股暂不纳入土地股份合作制范畴。
三、保护土地承包经营权股利益
土地承包经营权股权和以其他资产量化的股权有本质差别，在股权设置上必须将土地承包经营权股和其他股区别开。土地承包经营权股权和以其他资产量化的股权本质差别表现在：第一，取得的权利基础不同。土地承包经营权股权以土地承包经营权为基础获得，土地承包经营权作为用益物权，依法可以转包、出租、互换、转让或其他方式流转。土地承包经营权入股到农村土地股份合作组织中，本质上发生了土地承包经营权的转让，所获得的股权，不仅仅具有组织生产、决定分配和福利等经济功能，更具有投资功能。以其他资产量化的股权，是以社员权为基础获得，根据农村集体所有权的性质，农村集体成员可以平等的分享集体财产所生利益，因此其股权仅具有组织生产、决定分配和福利等经济功能，不具有投资功能。第二，股权流转上的不同。由于两种股权获得的权利基础不同，因此，土地承包经营权股权，应当具有开放性，可以不受社区的限制，在法律政策规定上，应当允许依法进行转让、赠与和继承，在转让时，同等条件下本社区农民有优先购买权（根据土地承包法关于土地承包经营权流转基本原则的规定）。以其他资产量化的股权，具有封闭性，可以限制社区外的流动，但是应当允许在本区范围内进行转让、赠与和继承。第三，红利分配上的不同。虽然作为农村社区成员具有平等分享集体财产所生利益的权利，但是土地承包经营权无论在法律规定上，还是在中央政策规定上，都作为农民一项重要权利给与强保护，因此，在红利分配上应当给与倾斜。在有土地承包经营权股和其他资产量化股时，土地承包经营权股的收益权“大于”或“优先于”其他资产量化股的收益权。因此，法律政策安排中可以考虑“鼓励（或强制规定）土地承包经营权股不低于入股前土地收益或在保底基础上的分红。”也可以规定“用一定的比例限制其他资产量化股的分红”。特别注意，随着土地股份合作制的进一步发展，有可能将土地承包经营权股与社员增量资金、甚至社会资本进行对接，在这种情况下，法律政策必须规定要对量化的集体资产（尤其是对土地承包经营权）进行评估，甚至是必须“由专门的资产评估机构进行评估”。
四、真正落实盈余返还
盈余返还是合作制的本质规定性之一，因此，在股权设置上，没有必要保留集体股。集体股（量化后留出一部分归集体或原集体资产没有量化部分）存在产权主体模糊问题，现实中既设集体股又提取公积金，从道理上讲不通，且不易透明。因此，在法律政策上应规定“鼓励取消集体股，用统一的法定公积金和定比管理费的方式，维持土地股份合作组织的高效运行”。“如果仍保留集体股，则土地股份合作组织的财务会计必须托管给社会专门机构（会计师事务所等），所需费用政府给予补贴”。为此，才能建立起一个既廉洁又低成本高效运行，维护农民利益的土地股份合作经济组织。
五、如何解决入（退）股自由问题
农民是否以土地承包权入股，应当由农民自己决定。因此，在法律政策规定上应当强调“与每个土地承包权人签订入股协议”，而不能被村民代表大会讨论决定取而代之。关于退股问题，应当区分两种情况：一是一般退股，即股东在具有本社区社员身份情况下的退股。为保证农村土地股份合作组织经营的稳定性，以不允许退股为宜；二是特殊退股，即失去本社区社员身份情况下的退股。由于农村土地股份合作组织直接从集体经济演化而来，其股权由土地承包经营权投资或由集体资产量化到个人而获得，土地承包经营权因本社区社员身份的丧失而丧失，本社区社员身份消失，自然也失去平等获得本社区集体财产收益的权利，因此，后者实质上不存在“退”的问题，而是“失”的问题。后者在退股时应当给予适当的补偿。关于什么情况下“失股”和补偿多少的问题，应在章程中自行明确规定。
六、完善农村土地股份合作经济组织章程
章程是农村土地股份合作组织的“宪法”，不仅内容规范而且要有严格的制定修改程序。章程内容一般包括：农村土地股份合作经济组织的名称及住所；股金总额及每股金额；股东资格及权利义务；股份种类设置办法；股东代表大会的组建、职权和议事规则；董事会及监事会的选举产生、人数、任期、职权和议事规则；法定代表人和经理的任免及职权；财务管理及利润分配办法；股份流通及退股；章程的制定与修改；股东代表大会认为必要的事项。建议政府出台示范章程，以指导农村土地股份合作经济组织章程的制定。
七、防止农村土地股份合作经济组织关联交易
关联交易是指公司或是附属公司与在本公司直接或间接占有权益、存在利害关系的关联方之间所进行的交易。在现存的农村土地股份合作组织与外部主体的经济交往中，出现了村干部既是土地股份合作组织成员，又是外部主体（如公司）的股东或实际控制人现象。这样在土地股份合作组织与外部主体谈判中（包括合资、合作、土地租赁、承包等经济活动中）有可能出现“非公允价格”，形成利益输送，损害土地股份合作组织成员的利益。所以，法律政策应规定，“凡构成关联交易行为，土地股份合作经济组织负责人必须依法披露，不披露或迟披露、不完全或不真实披露均构成违法；如果依法披露，关联交易中的关联方必须回避”。
八、农村土地股份合作经济组织负债、破产时土地承包经营权股的特别规定
农村土地股份合作制是一种新事物，且在世界范围内没有先例所循。土地承包经营权是农民的命根子，也是没有建立起全民覆盖社保体系下农民保障功能的主要来源。因此，在农村土地股份合作制发展中，暂时应规定“农村土地股份合作经济组织负债，不得以任何形式直接或间接用土地承包经营权进行抵押”，“农村土地股份合作经济组织土地承包经营权股不得进入破产资产”。
九、快速提升农村土地股份合作经济组织能力素质
快速提升农村土地股份合作经济组织自身经营能力和素质，是对农民利益最好的保护。在与其他经济组织交往中，信息不对称、领导人眼界和知识结构是影响土地股份合作经济组织效能的最重要变量。因此，政府应当“鼓励农村土地股份合作组织选用职业经理人，政府财政适当给予职业经理人工资收入补贴”。
十、尽快出台“农村土地股份合作经济组织法”，将农村土地股份合作经济组织纳入法制轨道
目前实践中的“农村土地股份合作经济组织”还处于无法可依的状态，极大影响了“农村土地股份合作经济组织”的健康发展。因此，尽快出台“农村土地股份合作经济组织”已是当务之急。在法律规定中，应当明确以下几方面：根据“农村土地股份合作经济组织”的特征，规定设立应当遵循的基本原则；“农村土地股份合作经济组织”设立和登记；“农村土地股份合作经济组织”股权结构；“农村土地股份合作经济组织”成员；“农村土地股份合作经济组织”组织机构；“农村土地股份合作经济组织”财务管理；“农村土地股份合作经济组织”合并、分立、解散和清算；法律责任等内容。
综上所述，完善农村土地股份合作制，保护农民利益是重中之重。
参考文献：
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＊本文系农业部软课题项目“农村土地股份合作问题研究”（编号：Z2000808）和北京农学院新农村建设研究基地项目“北京土地承包经营权流转形式法律问题研究”研究成果。
（作者单位：北京农学院经济管理学院）