《中国环境网》：环境资源市场化的探索

□本期对话人物

史振华 毕业于南京大学地理系，1969年毕业分配到贵州省赫章地区从事气象工作。1982年调任徐州市环境监测站任大气室主任。1984年起担任徐州市环保局党组书记、局长。1991年任江苏省环保局副局长，1997年起任江苏省环保局党组书记、局长，2000年转任江苏省环保厅党组书记、厅长。

对话人 江苏省环境保护厅党组书记、厅长 史振华

采访人 李玉芳 高杰

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如何看待江苏省环境价格体系建立

关键思路　　

市场经济的核心机制就是价格机制

记者:史厅长，您好。江苏省环保厅联合省物价局、省财政厅宣布，从2008年3月起，江苏省正式在太湖流域实行COD排放指标有偿使用试点和在全省电力行业推行二氧化硫排放指标有偿使用试点。请您介绍一下相关的情况。

史振华:好的。江苏省在太湖流域实行COD排放指标有偿使用试点，主要在纺织染整、化学工业、造纸、钢铁、电镀、食品制造(味精和啤酒)等六大主要行业和集中式污水处理行业开展。其中，直接向环境排放水污染物的6个主要行业，每年购买每吨COD排放指标的收费价格为4500元；而集中式污水处理行业，每年购买每吨COD排放指标的收费价格则为2600元；在全省电力行业推行二氧化硫排放指标有偿使用试点中，电力行业每年购买二氧化硫排放指标的价格为每吨2240元。至此，江苏省在全国较早推出了环境资源的初始价格。这同时表明，江苏省基本建立起了具有本地特色的环境价格体系。

记者:据我们了解，江苏省从2002年起，就在建立环境价格体系方面进行了积极探索。作为江苏省环境价格体系的奠基者和建设者之一，您怎么看待建立这个体系的意义？

史振华:党的十七大对“更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用”做出了重大理念、理论和制度创新，对我们深刻领会、科学把握市场经济和环境保护的规律具有重要的指导作用。党的十七大报告提出关于环境资源的重大理论创新，深入阐述了要素资源的定价、有偿使用等问题，特别是在第五部分“促进国民经济又好又快发展”中，对此做了深刻、系统的理论阐述。如“完善基本经济制度，健全现代市场体系。加快形成统一开放竞争有序的现代市场体系，发展各类生产要素市场，完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制”；再如，“深化财税、金融等体制改革，完善宏观调控体系，实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”等。

由此可以看出，党中央对建立环境资源价格体系的认识有重大突破:一是环境作为资源和生产要素，必须纳入到要素和资源市场管理，这是各类要素协调市场发展的必然要求。没有环境要素市场，不能称其为现代市场体系；二是要素和资源市场定价必须包括环境成本，这是现代市场体系的重要特征；三是财税体制要与资源有偿使用制度和生态环境补偿机制相协调，这是财税制度改革的重要方向；四是环境资源要形成市场化、资产化发展方向，这是形成市场配置资源的功能，发挥价格杠杆调控作用的必然途径。环境资源价格理论的重大突破，对我们理解和把握科学发展、努力开拓创新、破解体制机制之困有着十分重要的意义。现在回过头看，江苏省在建立环境价格体系方面进行的积极探索，是完全符合党的十七大精神的。

市场经济的核心机制就是价格机制。2001年，温家宝总理在视察太湖流域水污染防治工作时曾深刻指出，环境既有自然属性，又有商品属性，保护环境既要遵守自然规律，又要按价值规律办事。按照温总理的要求，自2002年以来，我们就提出了“建立环境价格体系，实行环境资源有偿使用”的观点，并在近5年的时间里，在构建环境价格体系、实施环境价格改革方面做了一系列有益的探索，取得了十分明显的成效。

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城镇污水处理厂建设滞后

关键思路　　

用市场手段激活治污市场

记者:就江苏省而言，为什么要尽快建立起环境价格体系？

史振华:正因为江苏省情特殊，才迫切需要建立环境价格体系。江苏省是一个人口密度全国最大、人均环境容量全国最小、单位国土面积工业负荷全国最高的特殊省份，经济持续高速发展给环境资源带来的压力越来越大。

污水处理厂建设“硬推不动”的局面曾给我很大触动。1999年1月1日太湖流域“零点行动”结束时，太湖流域水污染综合整治已取得阶段性成果。但是，沿湖的城镇污水处理厂建设仍停滞不前，据统计，城镇污水处理厂完成率仅为国家下达计划的33％。面对城镇污水处理厂建设的滞后，我们看在眼里、急在心上。

例如，当时被列入全国“百强县(市)”前列的锡山市，50％的国债资金已下拨到了市里，用于支持城镇污水处理厂建设。但这个市仍然“按兵不动”。我曾找过市主要领导，他说，建个污水处理厂相对容易，但每年高昂的运行费用支撑不起。我们请出了当时的江苏省长到太湖治污第一线去督战。在督战的前一天，省环保厅和建设厅的两位处长到锡山市污水处理厂工地去“打前站”，看到建设工地围墙是“铁将军”把门。但到了第二天，省长前来污水处理厂建设工地督战时，却看到整个工地彩旗飘扬，几十辆运送石料的卡车来回穿梭，一派繁忙景象。看到这种情景，省长满意而归。然而，不久省环保厅的处长们又去“打探”，发现工地上又是“铁将军”把门。

当时，由于环保投入政策缺乏创新，使城镇污水处理厂等重点环保工程建设主要依靠政府掏钱和还贷，导致了“硬推不动”的尴尬局面。在淮河、太湖流域治污达标的关键阶段，我们曾多次登门去找银行领导，想为流域治理申请一批急需贷款，但是银行领导认为给治污贷款纯粹是一桩赔钱买卖，始终不肯松口给予贷款。

随后的两年间，江苏省多次尝试用市场手段来激活治污市场。按照“谁污染、谁付费”的原则，当把每吨城镇污水处理费调整到0.2元时，污水处理厂建设市场仍“按兵不动”，再调高到每吨0.4元～0.5元时，治污市场仍无多大起色。为加重分量，2002年2月，江苏省按照“保本盈利”的原则，一步到位地把苏州、无锡、常州、镇江等太湖流域沿线城市的污水处理费调整到每吨1.10元～1.15元，使它们成为全国城市污水处理费价格最高的地区，太湖流域治污市场开始呈现出好戏连台的格局。

一些银行领导主动找到环保和建设部门，询问“要不要贷款”。同时，国债资金也开始向太湖流域倾斜，“十五”期间，太湖流域城镇污水处理厂建设项目中，共有39个项目争取到了国债资金，总投资达到41亿元。同时，大量信贷资金、社会资本、外来资本和民间资本纷纷投入到城镇污水处理厂的建设中，并采取TOT、BOT、股份制等方式，占领污水处理厂的建设与运营市场。据统计，“十五”期间，除了全面完成国家下达的治污计划外，各地还额外增加了40多座村、镇级污水处理厂。

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环境价格体系的构成

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包括初始价格等4个方面

记者:江苏省的环境价格体系包括哪几个方面？

史振华:经过这几年的探索与实践，环境价格体系应包括以下4个方面。

首先是环境资源的初始价格。我们通过大量调研，为占用环境资源定出了恰当的初始价格。这项工作引起了财政部和原国家环保总局的高度关注。前不久，他们正式批复了江苏省在太湖流域开展以水污染物排污指标为主要内容的排污权有偿使用和交易试点。为促进“十一五”期间太湖流域污染减排工作，我们在争取财政部、国家发改委、原国家环保总局的支持下，确定首先在太湖流域开展主要水污染物排污权有偿使用试点，通过引入环境价格体系，积极开展环境价格改革，建立COD排污权初始价格，以推进排污企业的排污权由昔日的无偿分配转变为掏钱购买。在此基础上，加快形成太湖流域主要水污染物排污权交易市场，以提高污染排放成本，增强重点监控排污单位治污的内在动力，推进区域污染减排和排污总量控制。到2009年，在太湖流域适时推进氨氮、总磷排污权有偿使用试点，建成太湖流域的市级水排污权交易市场。从2010年起，初步形成太湖流域主要水污染物排污权交易市场。

为准确核定COD排污权的初始价格，我们进行了广泛、深入的调研，以污染治理直接成本为基础来核定COD排污权初始价格。同时，本着刺激性和区别对待的原则，核定出太湖流域1.8的地区差异调整系数。这样，计算出了“COD初始价格=平均治理成本×地区差异系数”的公式。从核定的排污权初始价格看，已明显高出企业的污水处理直接成本。我们高价核定出COD的有偿使用初始价格，就是要“倒逼”企业尽量少占用环境资源，严格控制排污总量。

目前，正在启动推行的COD和二氧化硫排污指标有偿使用，看似都是排污企业“掏钱买指标”，实际上有不同之处。COD排污指标有偿使用，是指所有生产行业和集中式污水处理行业在年初根据企业全年的排污量，一次性购买COD排放指标。而在全省电力行业中实行的二氧化硫排放指标有偿使用，则是每年由环保行政主管部门会同电力行政主管部门，按照有关规定，核定和下达排污单位当年可以使用的二氧化硫排放指标。到年底，对未超过排放指标的企业不征收有偿使用费用，而对于超过排放指标的企业则征收有偿使用的费用。另外，一些新建的燃煤发电机组原先并没有排污许可证所规定的排污指标，所以新增的二氧化硫排放指标也必须有偿获取。

对于那些技术含量低、污染严重和经济效益差的重污染企业来说，高价购买排污指标确实有种“日子过不下去”的感觉。如我们调研了一家造纸厂，发现如果企业要花钱购买当年的COD排放指标，所支付的费用会高过当年的纯赢利。这样，就逼迫那些污染严重、COD排放量大的企业“关门”。

第二是环境资源的污染补偿价格，也就是排污付费价格。排污付费是对环境造成污染和破坏的补偿性收费，在这方面包括两个收费政策。

一是排污费征收。20多年来，排污收费政策经历了由排污浓度收费向排污总量收费，由单个污染因子收费向多个污染因子收费等改革的过程，但最突出的问题始终没有得到有效解决，就是收费标准远远低于企业污染治理成本，形成了一个“交费比治污更划算”的利益导向，企业治污的积极性不高。所以，这些年来，排污费改革一个重要的原则和方向，就是使收费标准逐步超过治理成本，让企业感到治污比交费划算，实现从“要我治污”向“我要治污”转变。从2007年7月1日起，江苏省在全国较早提高排污收费标准，二氧化硫排污费从每公斤0.63元提高到1.26元，C　O　D　排污费从每公斤0.7元提高到0.9元，使这项改革取得了重大突破。其中，二氧化硫排污费翻了一番，已经接近治理成本。而COD排污费与企业平均治理成本还有一段差距，这次上调只是一个阶段性的目标。我们的设想是，分3年逐步提高到每公斤1.4元左右，使排污收费超过企业治污成本，进一步调动企业治污的积极性。2007年江苏全省收费又创新高，征收额达到17亿多元，加上罚款，已超过20亿元，连续7年在全国名列前茅。

二是城镇污水处理费征收，主要是城镇居民排放生活污染物所付的补偿费用，专项用于城镇污水处理厂的建设和运营。我们在太湖流域5市率先把污水处理费调高到1.05元～1.15元左右，全面激活了全省城镇污水处理厂建设和运营市场。据统计，全省60％以上的污水处理厂都是靠BOT、TOT等方式建成的。现在，江苏省又出台了新政策，要将太湖流域的市、县污水处理费再调高到每吨1.30元～1.6元，把苏中、苏北地区污水处理费由每吨0.8元左右调高到每吨1元～1.2元。

三是区域补偿价格。我们把环境价格理念引入到流域治理之中，推出了《江苏省环境资源区域补偿办法》，决定首先在江苏省太湖流域选择跨行政区域的主要入太湖河流开展试点。对跨行政区域河流交界断面水质超标有了明确说法:如果交界断面水质超标，上游地区政府将按COD每吨1.5万元、氨氮每吨10万元、总磷每吨10万元的补偿价格，支付给下游地区环境资源补偿资金。

实行环境资源区域补偿是一项创新性的工作，选择条件较为成熟的区域先行试点，有利于在实践中不断完善制度，发挥政策作用。考虑到当前太湖流域水质保护的形势以及主要入湖河流水质达标稳定性较差，严重影响太湖水质等情况，为加大太湖水环境保护力度，决定先在太湖流域部分主要入湖河流试行。断面水质是否达到控制目标是补偿与否的重要条件。太湖入湖河流断面水质控制目标按Ⅲ类水质标准进行确定，主要根据国家、省对太湖污染防治的要求。对于太湖流域河流断面，主要对COD、氨氮和总磷3个因子进行控制。我们通过前几个月在一条跨界河流上进行摸索试行，已取得了较好效果，下一步将在太湖流域逐步推开。

四是环保服务价格，主要包括环境监测、环境咨询等服务价格。制订这些价格的主要目的是，通过价格机制把全社会的力量调动起来，为环境管理服务，为节能减排服务。2006年，我们修订发布了江苏省环境监测专业服务收费管理办法和收费标准，让环境监测收费有了一定的利润空间。

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如何建设价格体系

关键思路　　

大胆实行环境价格改革

记者:经过几年来的不断创新和改革，江苏省已经建立起了环境价格体系。那么，如何来科学把握环境价格体系的实质？

史振华:环境价格体系是环境资源价格组成部分和形成机制的总和。长期以来，在计划经济体制下和发展初期，我们用排污费这一价格信号作为环境资源价格的全部。在市场经济条件下和发展的一定阶段，这种模式已表现得越来越不适应。

一方面，排污费征收标准远低于污染治理成本，环境成本没有完全纳入到价格体系之中，价格杠杆形成倒挂，市场对环境资源的价格信号功能缺失，企业宁可缴纳排污费，也不愿治理污染，排污者更不会珍惜占用的环境资源；另一方面，没有形成能够反映环境稀缺程度、市场供求关系和环境成本的价格形成机制，排污收费政策对环境恢复仅起到一定的刺激和补偿作用，没有完全反映污染治理成本，更无法反映环境资源的稀缺性和供求关系，造成环境资源成本较低，企业缺乏减排的动力和压力，排污总量难以得到有效控制，环境资源遭到破坏。由此可见，现行环境经济政策、价格政策如不加以改革和完善，对发挥市场优化配置功能、促进污染物削减、提高环保科技进步所起的激励或约束作用将越来越有限。

总之，科学把握环境价格，就是理顺价格组成部分、实行环境价格的大胆改革。

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环境价格体系对污染减排有什么作用

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利用价格杠杆推动污染减排

记者:当前，污染减排可以说是环保工作的重中之重。您常说要利用价格杠杆来撬动污染减排，那么，实际效果如何？

史振华:“十一五”期间，江苏省自加压力、锐意进取，确定的污染减排任务是削减COD总量的15％，削减二氧化硫总量的18％。应该说，江苏省经济社会发展在高速运行的情况下要实现这两个目标难度相当大。近两年来污染减排力度不断加大，工作取得显著成效，这与江苏建立环境价格体系有着至关重要的因果关系，我们不失时机抓住价格杠杆，有力地推动了全省污染减排工作。

江苏省环境质量在总体保持稳定的同时出现改善迹象，部分地区改善明显。大气环境方面:全省城市环境空气质量总体有所好转。2007年，13个省辖市可吸入颗粒物和二氧化硫平均浓度分别较2005年下降9.5％和4.5％。水环境方面:2007年，太湖5个湖区的高锰酸盐指数全部达到2010年目标要求，与2005年相比，高锰酸盐指数和氨氮平均浓度分别下降6.5％和19.2％，但湖体总磷指标处于Ⅳ类，总氮指标劣于Ⅴ类，导致富营养化问题比较突出；全省淮河流域45个水质控制断面有36个达标，达标率80％；南水北调东线江苏段总体水质良好，14个水质考核断面有11个达到Ⅲ类标准，达标率78.6％；长江江苏段干流水质较好，11个控制断面有10个达标，达标率为90.9％。

总之，惟有不断改革与创新，环保工作才有出路。当然，江苏省建立的环境价格体系仅仅是环境经济政策体系建设的一个组成部分，下一步我们还要花大气力不断进行充实与完善。在今后的工作中，我们必须实事求是、与时俱进，勇于改革、勇于创新、永不僵化、永不停滞，不断为环保事业注入生机与活力。

史振华如是说

党中央对建立环境资源价格体系的认识有重大突破:一是环境作为资源和生产要素，必须纳入到要素和资源市场管理，这是各类要素协调市场发展的必然要求。没有环境要素市场，不能称其为现代市场体系；二是要素和资源市场定价必须包括环境成本，这是现代市场体系的重要特征；三是财税体制要与资源有偿使用制度和生态环境补偿机制相协调，这是财税制度改革的重要方向；四是环境资源要形成市场化、资产化发展方向，这是形成市场配置资源的功能，发挥价格杠杆调控作用的必然途径。

环境资源价格理论的重大突破，对我们理解和把握科学发展、努力开拓创新、破解体制机制之困有着十分重要的意义。现在回过头看，江苏省在建立环境价格体系方面进行的积极探索，是完全符合党的十七大精神的。

市场经济的核心机制就是价格机制。2001年，温家宝总理在视察太湖流域水污染防治工作时曾深刻指出，环境既有自然属性，又有商品属性，保护环境既要遵守自然规律，又要按价值规律办事。按照温总理的要求，自2002年以来，我们就提出了“建立环境价格体系，实行环境资源有偿使用”的观点，并在近5年的时间里，在构建环境价格体系、实施环境价格改革方面做了一系列有益的探索，取得了十分明显的成效。

长期以来，在计划经济体制下和发展初期，我们用排污费这一价格信号作为环境资源价格的全部。在市场经济条件下和发展的一定阶段，这种模式已表现得越来越不适应。

一方面，排污费征收标准远低于污染治理成本，环境成本没有完全纳入到价格体系之中，价格杠杆形成倒挂，市场对环境资源的价格信号功能缺失，企业宁可缴纳排污费，也不愿治理污染，排污者更不会珍惜占用的环境资源；另一方面，没有形成能够反映环境稀缺程度、市场供求关系和环境成本的价格形成机制，排污收费政策对环境恢复仅起到一定的刺激和补偿作用，没有完全反映污染治理成本，更无法反映环境资源的稀缺性和供求关系，造成环境资源成本较低，企业缺乏减排的动力和压力，排污总量难以得到有效控制，环境资源遭到破坏。